Tribunal administratif: aides régionales au cinéma

Le Tribunal administratif de Lyon a annulé la délibération du Conseil régional de Rhône-Alpes renouvelant sa subvention à Rhône-Alpes Cinéma pour la période 2011-2015. L'aide ainsi accordée aurait dû être notifiée à la Commission européenne, a estimé la juridiction administrative de première instance. Une demande avait été adressée, le 6 juin 2011, au Tribunal administratif de Lyon en vue d'annuler la délibération par laquelle l'assemblée plénière du Conseil régional de Rhône-Alpes avait renouvelé la convention avec Rhône-Alpes Cinéma pour quatre années supplémentaires.

Le Tribunal conclut d'abord que la subvention accordée à Rhône-Alpes Cinéma constitue une aide d'État au sens du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Rhône-Alpes n'a pas démontré, selon le Tribunal, que la subvention spécifique qu'elle attribue à l'organisme régional serait au nombre des aides notifiées à la Commission européenne et validées par celle-ci. Le Tribunal décide en conséquence que la délibération attaquée méconnaît les exigences des traités européens et doit être annulée. La décision n'étant pas acessible au grand public, nous en avons reproduit le texte intégral.

 


 

Tribunal administratif de Lyon

3e chambre

N° 1103969

M. Étienne T.

Mme Peuvrel, rapporteur

M. Béroujon, rapporteur public

Audience du 20 mars 2014

Lecture du 3 avril 2014

 

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

 

Vu la requête, enregistrée le 6 juin 2011, présentée par M. Étienne T.; M. T. demande au tribunal

1°) d'annuler la délibération n° 11.11.212 en date des 7 et 8 avril 2011 par laquelle l'assemblée plénière du Conseil régional de Rhône-Alpes a renouvelé la convention avec Rhône-Alpes Cinéma pour la période 2011-2015;

2°) d'annuler l'acte de signature de la convention par le président de la région;

M. T. soutient que:

- le président du conseil régional a exercé une pression sur les élus en leur distribuant quatre courriers favorables à son rapport de présentation;

- la délibération est illégale en ce qu'elle approuve une convention qui a pour effet de créer un mécanisme de subventions en cascade;

- elle renforce les pouvoirs de Rhône-Alpes Cinéma et du comité d'experts au détriment de ceux de la région et ne respecte pas, ainsi, l'autorité de la chose jugée;

- elle méconnaît les règles régissant les aides économiques issues du Traité sur l'Union européenne et reprises par l'article L. 1511-1-1 du Code général des collectivités territoriales, dès lors que la subvention générale allouée à Rhône-Alpes Cinéma, qui n'entre ni dans le cadre de la règle de minimis, ni dans celui d'une aide notifiée, constitue une aide d'État, au sens du droit communautaire;

Vu la délibération attaquée;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 17 avril 2013, présenté par la région Rhône-Alpes, dont le siège est situé 1, esplanade François Mitterrand, CS 20033, cedex 02 à Lyon (69269), représentée par le président du Conseil régional en exercice, qui conclut au rejet de la requête;

Elle fait valoir que:

- les éléments factuels décrits par le requérant, dépourvus d'argumentation, ne peuvent être regardés comme se rattachant à un moyen de légalité externe;

- le moyen tiré de ce que la convention créait un mécanisme de subventions en cascade a été réfuté par la Cour administrative d'appel dans son arrêt du 21 décembre 2010 n° 08LY001180, lequel est revêtu de l'autorité de la chose jugée;

- la convention approuvée par la délibération attaquée tient compte de l'arrêt de la Cour et prévoit que la région, représentée par la vice-présidente déléguée à la culture, laquelle siège, par ailleurs, au sein de la commission permanente, est pleinement membre du comité d'investissement, aux décisions duquel elle peut s'opposer; la région ne s'est pas dépossédée de sa compétence au profit de Rhône-Alpes Cinéma; elle ne fait pas exécuter une de ses compétences par un tiers, Rhône-Alpes Cinéma ne faisant que contribuer à la mise en oeuvre des politiques régionales dans le cadre de la convention;

- le juge du fond et le juge d'appel ont déjà écarté le moyen tiré de la violation des règles relatives aux aides d'État; les articles 107 et 108 du Traité sur l'Union européenne, hormis son 3°, ne sont pas invocables directement devant le juge national;

- la méthode adoptée par le requérant de transmettre, par l'intermédiaire de son groupe politique constitué au Conseil régional, une note au président du Conseil régional préalablement à la présentation de la délibération attaquée pour l'informer de son illégalité supposée est contestable; il appartenait à M. T., s'il s'y croyait fondé, de se pourvoir en cassation alors que les moyens qu'il soulève sont ignorants de l'autorité de la chose jugée;

Vu le mémoire, enregistré le 22 mai 2013, présenté pour la société anonyme (SA) Rhône Alpes Cinéma, dont le siège social est situé Studio 24, 24 rue Émile Decorps à Villeurbanne (69100), représentée par son dirigeant en exercice, par la SELAS Adamas Affaires publiques, avocats au Barreau de Lyon, qui conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. T. au titre de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative;

La SA Rhône-Alpes Cinéma fait valoir que:

- aucune disposition n'interdit au président de l'assemblée délibérante de faire distribuer en début de séance des documents informatifs; le requérant n'établit pas que les lettres en cause, qu'il ne produit pas, auraient été demandées à leurs auteurs par ledit président;

- la convention approuvée par la délibération attaquée ne reproduit pas la convention antérieure;

- la délibération contestée n'a pas pour objet de voter une subvention; la convention reconnaît le caractère d'intérêt général de ses activités et reconnaît que ce caractère justifie l'octroi d'une aide; aucune subvention régionale n'est redistribuée et seul le conseil régional attribue des subventions dans le cadre de la convention; elle ne consacre des fonds publics qu'à des coproductions répondant aux caractéristiques d'intérêt général; elle décide de l'éligibilité des projets qu'elle cofinancera, sans droit de veto de la région; le comité d'experts est chargé de conseiller son président et son conseil d'administration; elle rend compte annuellement de son activité à la région; Rhône-Alpes Cinéma ne subventionne pas les films éligibles mais les coproduit; il n'existe, dès lors, pas de subventions en cascade, les sommes accordées au producteur délégué étant des participations financières à la production et ne relevant pas du régime juridique des subventions; ces participations font l'objet d'un retour sur investissement, qui n'est pas limité au montant de l'investissement réalisé; les contrats de coproduction qu'elle signe ne constituent pas des contrats d'aide à la production cinématographique;

- le subventionnement que lui attribue la région Rhône-Alpes est légal et se situe dans un cadre contractuel reconnaissant l'action de la région en faveur du cinéma sur son territoire; les coproductions sont agréées par le Centre national du cinéma (CNC) après contrôle du respect de la règle nationale et européenne;

- des subventions peuvent légalement être allouées à des entreprises privées dans le cadre des articles L. 1511-1 et L. 1511-2 du Code général des collectivités territoriales; les aides publiques à l'activité cinématographique ont été notifiées à la Commission européenne, laquelle les a déclarées conformes au droit de l'Union européenne par décision du 23 mars 2006; le requérant ne démontre pas que le régime d'aide issu de la convention critiquée ne serait pas conforme au régime approuvé par la Commission européenne;

Vu le mémoire, enregistré le 24 septembre 2013, présenté par M. T., qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens;

Il ajoute que:

- le droit à l'information des élus doit être sincère et les documents produits par l'exécutif dépourvus d'erreurs;

- il ne peut lui être reproché d'avoir adressé à l'exécutif un texte écrit précisant son analyse avant de présenter une requête devant le tribunal;

- la volonté de faire échec à l'autorité de la chose jugée révèle un détournement de pouvoir et une violation de l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales; les défendeurs ne justifient pas de l'impossibilité qu'il y aurait à soumettre au vote de la commission permanente la sélection des films qui feront l'objet d'une coproduction; la convention approuvée par la délibération attaquée ne respecte pas l'arrêt de la Cour administrative d'appel de Lyon précité, dès lors que seul Rhône-Alpes Cinéma décide de l'éligibilité des films et que le droit de veto dont disposait la région a été supprimé; le caractère révocable de la nomination des experts leur retire de l'indépendance;

- la décision de la Commission européenne qui validerait la subvention de la région Rhône-Alpes à la société Rhône-Alpes Cinéma n'est pas produite par les défendeurs; le document communautaire du 22 mars 2006 relatif au régime d'aide français au cinéma et à l'audiovisuel ne vise pas les aides attribuées par Rhône-Alpes Cinéma, et encore moins les aides allouées à Rhône-Alpes Cinéma; l'octroi d'aides publiques aux producteurs, sans indication sur les films coproduits, n'est pas conforme au droit communautaire, seules les aides aux films étant admises, dans la limite de 50 % de leur budget;

Vu le mémoire, enregistré le 24 octobre 2013, présenté par la région Rhône-Alpes, qui conclut aux mêmes fins que précédemment par les mêmes moyens;

Elle ajoute que:

- les éléments d'opportunité politique auxquels se réfère le requérant sont sans lien avec le litige, dont la résolution nécessite une argumentation juridique;

- l'ensemble des élus de la commission permanente a été informé lors de la présentation du projet de délibération;

- la présence de la vice-présidente chargée de la culture au sein du comité d'investissement de Rhône-Alpes Cinéma constitue une modification substantielle du régime antérieur;

Vu le mémoire, enregistré le 28 octobre 2013, présenté pour la SA Rhône alpes cinéma, qui conclut aux mêmes fins que précédemment par les mêmes moyens;

Elle ajoute que:

- au 31 décembre 2005, le taux de retour sur investissement était de près de 44 %; ses comptes sont équilibrés; son modèle économique ne constitue pas une exception, ni en France ni à l'étranger; conformément aux objectifs de l'État et de la région, elle porte une attention plus particulière aux premiers films, dont les recettes sont plus aléatoires, tout en veillant à préserver la diversité de ses choix; les autres chiffres avancés par le requérant sont erronés, de même que ses allégations relatives aux conflits d'intérêts qui pourraient intervenir dans le choix des films; le dispositif de coproduction est plus vertueux qu'un dispositif de subventionnement;

- elle utilise la subvention régionale conformément aux objectifs fixés par la convention et assume le risque afférent aux opérations de coproduction; au regard de ce risque, le choix des projets qu'elle coproduit lui appartient, dans le respect des critères fixés par l'article 5 de la convention, dont les stipulations permettent à la région d'exercer un contrôle sur la destination des fonds qu'elle lui alloue pour son activité de coproduction; la présence de représentants de la région au comité d'investissement était auparavant facultative, ce qui n'est plus le cas, et la région dispose désormais d'une voix délibérative; elle exerce ainsi un contrôle sur l'utilisation des fonds qui lui sont octroyés; la région n'a donc méconnu ni l'autorité de la chose jugée, ni sa compétence;

- toutes les aides régionales à la production sont coordonnées par le CNC et s'inscrivent dans le cadre du régime d'aide approuvé par la Commission européenne le 22 mars 2006; la Cour administrative d'appel de Lyon a jugé que la subvention régionale qui lui était attribuée devait être regardée comme une subvention à la production cinématographique; cette interprétation est conforme au droit communautaire, qui s'attache à la notion de «bénéficiaire final»;

Vu l'ordonnance en date du 5 novembre 2013 fixant la clôture d'instruction au 20 novembre 2013;

Vu le mémoire, enregistré le 19 novembre 2013, présenté par M. T., qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 26 mars 2014, présentée par la SA Rhône Alpes Cinéma;

Vu les autres pièces du dossier;

Vu le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne;

Vu le Code général des collectivités territoriales;

Vu le Code de justice administrative;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 20 mars 2014:

- le rapport de Mme Peuvrel, première conseillère,

- les conclusions de M. Béroujon, rapporteur public,

- les observations de M. T., requérant; les observations de M. Enjolras, pour la région Rhône-Alpes et les observations de Me Boizard de la Selas Adamas pour la société Rhône-Alpes Cinéma;

1. Considérant que la société anonyme (SA) Rhône-Alpes Cinéma, société de production créée en 1990 sous le nom de Centre européen cinématographique Rhône-Alpes, a pour objet le soutien à la création et à la production d'oeuvres cinématographiques par des aides à l'écriture, au développement et à la production, la promotion des films et le développement de leur diffusion régionale, le développement de la filière de l'image sur le territoire et l'aménagement culturel du territoire; que la région Rhône-Alpes participe au budget d'investissement et au capital de la société; qu'elles ont conclu trois conventions quinquennales successives portant accord de développement cinématographique et audiovisuel, valables du 1er janvier 1991 au 31 décembre 2005; que ces accords s'inscrivent dans le cadre de conventions triennales de développement cinématographique et audiovisuel signées entre l'État, représenté par le centre national du cinéma et de l'image animée (CNC), la région Rhône-Alpes et le département de la Haute-Savoie; que, par délibération n° 11.11.212 des 7 et 8 avril 2011, l'assemblée plénière du conseil régional de Rhône-Alpes a renouvelé pour une nouvelle période de cinq ans, courant de 2011 à 2015, la convention avec Rhône-Alpes Cinéma; que M. T. demande l'annulation de cette délibération ainsi que de l'acte de signature de la convention par le président de la région;

Sur l'intervention de la SA Rhône-Alpes Cinéma:

2. Considérant que la SA Rhône-Alpes Cinéma a intérêt au maintien de la délibération attaquée; que, dès lors, son intervention est recevable;

Sur les conclusions à fin d'annulation:

3. Considérant qu'aux termes du paragraphe 1 de l'article 107 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne: «Sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.»; qu'aux termes du paragraphe 2 de l'article 108 du même traité: «Si, après avoir mis les intéressés en demeure de présenter leurs observations, la Commission constate qu'une aide accordée par un État ou au moyen de ressources d'État n'est pas compatible avec le marché intérieur aux termes de l'article 107, ou que cette aide est appliquée de façon abusive, elle décide que l'État intéressé doit la supprimer ou la modifier dans le délai qu'elle détermine.»; qu'aux termes du paragraphe 3 de ce même article: «La Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu'un projet n'est pas compatible avec le marché intérieur, aux termes de l'article 107, elle ouvre sans délai la procédure prévue au paragraphe précédent. L'État membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale.»; qu'il incombe aux juridictions nationales de sanctionner, le cas échéant, l'invalidité des dispositions de droit national qui auraient institué ou modifié une aide de la nature de celles visées à l'article 107 du traité en méconnaissance de l'obligation qu'impose aux États membres la dernière phrase du paragraphe 3 de l'article 108 du traité d'en notifier à la Commission, préalablement à toute mise à exécution, le projet; qu'aux termes de l'article L. 1511-1-1 du Code général des collectivités territoriales: «L'État notifie à la Commission européenne les projets d'aides ou de régimes d'aides que les collectivités territoriales et leurs groupements souhaitent mettre en oeuvre, sous réserve de leur compatibilité avec les stratégies de développement de l'État, telles qu'elles sont arrêtées en comité interministériel d'aménagement et de compétitivité des territoires.»; qu'aux termes de l'article L. 1511-2 du même code: «(...) le Conseil régional définit le régime et décide de l'octroi des aides aux entreprises dans la région qui revêtent la forme de prestations de services, de subventions, de bonifications d'intérêt, de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations. Il peut déléguer la gestion de ces avances à des établissements publics.»;

4. Considérant qu'en application de la convention approuvée par la délibération contestée, la région Rhône-Alpes verse une subvention de 2 M€ à Rhône-Alpes Cinéma, destinée à l'investissement dans les films, ainsi qu'une contribution complémentaire du CNC d'un montant global annuel de 1 M€; qu'il n'est pas contesté par la région Rhône-Alpes et la SA Rhône-Alpes Cinéma que la subvention régionale constitue une aide d'État, au sens de l'article 107 du traité précité; qu'elles font valoir que la convention de développement cinématographique et audiovisuel signée pour la période 2011-2013 entre l'État, le CNC, la région Rhône-Alpes et le département de la Haute-Savoie, stipule expressément, en son article 2, que «L'aide de la région et du département aux entreprises de production cinématographique et audiovisuelle s'inscrit dans le cadre général du régime d'aides notifié par le Gouvernement français et approuvé par la Commission européenne le 22 mars 2006. Les collectivités territoriales interviennent dans ce cadre, en complémentarité avec l'État et le CNC. La région et le département adoptent les modalités générales du régime d'aide français pour leurs propres interventions»; que, toutefois, si la Commission européenne, dans sa réponse publique du 22 mars 2006 à une communication du Gouvernement français sur les régimes d'aide au cinéma et à l'audiovisuel «Aide d'État NN 84/2004 et N 95/2004 – France», a considéré, après examen de chacun des dispositifs d'aide, qu'ils étaient conformes aux articles 107 et 108 précités du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, la région Rhône-Alpes ne démontre pas, par la seule référence aux stipulations précitées de la convention triennale, et comme le soutient à juste titre M. T., que la subvention spécifique qu'elle attribue à Rhône-Alpes Cinéma serait au nombre des aides qui ont été notifiées à la Commission européenne et validées par cette dernière le 22 mars 2006; que, par suite, M. T. est fondé à soutenir que la délibération attaquée approuvant le renouvellement de la convention entre la région Rhône-Alpes et Rhône-Alpes Cinéma pour la période 2011-2015, méconnaît le paragraphe 3 de l'article 108 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et les dispositions de l'article L. 1511-1-1 du Code général des collectivités territoriales et, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, à en demander l'annulation pour ce motif; qu'il est également fondé à demander l'annulation, par voie de conséquence, de l'acte de signature de la convention par le président de la région Rhône-Alpes;

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative:

5. Considérant que les dispositions susmentionnées font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. T., qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que demande la SA Rhône-Alpes Cinéma au titre des frais exposés et non compris dans les dépens;

 

D É C I D E:

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Article 1er: L'intervention de la SA Rhône-Alpes Cinéma est admise.

Article 2: La délibération n° 11.11.212 en date des 7 et 8 avril 2011 par laquelle l'assemblée plénière du Conseil régional de Rhône-Alpes a renouvelé la convention avec Rhône-Alpes Cinéma portant accord de développement cinématographique et audiovisuel pour la période 2011-2015 et l'acte de signature de la convention par le président de la région Rhône-Alpes sont annulés.

Article 3: Les conclusions de la SA Rhône-Alpes Cinéma tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative sont rejetées.

Article 4: Le présent jugement sera notifié à M. Étienne T., à la région Rhône-Alpes et à la société Rhône-Alpes Cinéma.